Финансирование дорожного хозяйства

СТРАТЕГИЯ ОБНОВЛЕНИЯ

Почти год назад на заседании президиума Госсовета в Ульяновске Президент России Дмитрий Медведев дал поручение проработать вопрос о воссоздании дорожных фондов. Сегодня эта идея воплощается в жизнь – принципиально вопрос о создании Федерального дорожного фонда решен. За счет чего он будет формироваться? Станет ли фонд эффективным инструментом в решении задач строительства и реконструкции дорог? На эти и другие вопросы отвечает заместитель руководителя Федерального дорожного агентства Иннокентий АЛАФИНОВ.

– Уважаемый Иннокентий Сергеевич! Сейчас у всех на слуху тема создания Федерального дорожного фонда. Что он из себя представляет, как будет работает и для чего нужен?

– Федеральный дорожный фонд не является каким–то отдельным юридическим лицом, это не организационно–правовая форма. Это фонд денежных средств, который аккумулирует поступления от пользователей дорог, в частности, акцизы на нефтепродукты, платежи, которые поступают от проезда иностранных грузовиков по дорогам Российской Федерации, арендные платежи за использование объектов дорожного сервиса и т. д. Откуда вообще выросла сама идея фонда? Многие помнят, что в Российской Федерации существовали как федеральный, так и региональные дорожные фонды – начиная еще с 90–х годов, когда в бюджете испытывалась острая нехватка средств. Тогда были придуманы инструментарии, например, «оборотный налог на пользователя автомобильными дорогами», который отправлялся в соответствующие фонды. Однако эти дорожные фонды, особенно региональные, были недостаточно хорошо контролируемы. Был издан специальный федеральный закон, который определял источники поступления доходов в эти фонды, и, соответственно, определял, куда эти деньги могли направляться. Когда в 2002–2003 годах произошло изменение налогового законодательства, налог на пользователя был отменен, были упразднены и дорожные фонды. Был введен транспортный налог, предусмотрены акцизы на нефтепродукты. Соответственно, все эти доходы стали поступать в «общий котел» бюджета и, к сожалению, часто направлялись на различные нужды, далекие от дорожного хозяйства. Объем ассигнований, который был нужен на поддержание федеральной сети, составлял около 30% от нормативно установленного Правительством Российской Федерации. В результате федеральная дорожная сеть деградировала до состояния, при котором ныне только 39% автодорог соответствуют нормативным требованиям. Аналогичная ситуация сложилась в субъектах Российской федерации.

– Не секрет, что пользователи автомобильных дорог обеспечивают достаточно много доходов в бюджеты всех уровней, которые так или иначе связаны с эксплуатацией автомобиля.

– Безусловно, это акцизы на дизельное топливо и бензин, которые поступают в доходы регионов, транспортный налог, который тоже идет в регионы. Причем сумма этих двух составляющих больше, чем регионы отправляют на содержание своих дорог. По сути, за счет этих доходов решаются другие задачи субъектов, часто не менее важные, но, тем не менее, не связанные с дорожным хозяйством. Собственно говоря, именно поэтому Министерством транспорта и Федеральным дорожным агентством была предложена идея о закреплении в составе бюджета специального бюджетного фонда, который аккумулировал бы средства, в том числе полученные напрямую от пользователей автомобильных дорог. И эта идея нашла поддержку в Министерстве финансов и Министерстве экономического развития РФ.

Итак, Федеральный дорожный фонд – это обособленная часть нашего федерального бюджета, которая аккумулирует деньги, полученные от пользователей дороги, и направляет их исключительно на дорожное хозяйство, на решение вопросов, сформулированных Федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России (2010–2015 гг.)».

Планируется создание региональных дорожных фондов с аналогичными функциями. Для развития региональных дорог в каждом регионе будет создан собственный фонд, в который будут направляться транспортный налог и акцизы на нефтепродукты в том объеме, в котором они существуют сегодня, и часть акцизов после их повышения. При этом создание региональных дорожных фондов – прерогатива законодателей в субъектах Российской Федерации.

– А что составит «основное ядро» денег регионального дорожного фонда?

– Транспортный налог и часть акцизов на нефтепродукты. И плюс небольшие поступления от аренды придорожной земли и т. п. Но тем не менее основное ядро – это акцизы. Практика показывает, что во всех европейских странах объемы акцизов в цене топлива составляют до 50%, и доход от них всегда направляется на дороги. Анализ ситуации в нашей стране показал, что на сегодняшний день в цене бензина акциз составляет 13–15%, а в цене дизельного топлива 7–8%. Для сравнения, например, в Германии это соотношение составляет 46% – в цене бензина, 39% –– в цене дизельного топлива. Когда мы проанализировали ситуацию, которая складывается у нас и с объемом финансирования, и с общей неудовлетворенностью состоянием дорог пользователей, которые, покупая топливо и платя налоги, рассчитывают на нечто большее, чем получают, было предложено основным источником региональных фондов сделать акцизы на автомобильное топливо и транспортный налог.

Транспортный налог в федеральный бюджет никогда не поступал, это всегда были исключительно деньги регионов. И акцизы тоже не поступали в федеральный бюджет. Соответственно, было предложено, чтобы Федеральный дорожный фонд формировался за счет трансферта из общих доходов бюджета. А к этому, чтобы дополнительно ускорить развитие дорожной сети и улучшение состояния дорог, добавятся ассигнования, связанные с увеличением акцизов в цене на топливо – по рублю каждый год в течение трех лет. Иными словами, в 2011 году будет увеличение акцизов на 1 рубль на литр, и также в 2012 и 2013 годах. Я говорю про увеличение 1 рубль на 1 литр. Соответственно, общее увеличение цены топлива за 3 года составит 3 рубля. Для сравнения: цена на топливо с начала года и без увеличения акцизов выросла на 35%. При этом ни пользователи, ни государство ничего не получили, цена выросла и стала такой какая есть.

При этом «три рубля за три года» распределятся следующим образом: в 2011 году этот вот самый «один рубль на один литр» поступит в федеральный фонд, в 2012 году второй рубль из двух дополнительных рублей на литр поступит в региональные фонды, а в 2013 году третий дополнительный рубль будет разделен пополам между федеральным и региональными фондами. Соответственно, через три года дополнительные поступления в федеральный фонд будут составлять порядка 140 млрд рублей ежегодно. И столько же дополнительно получат субъекты Российской Федерации для направления в региональные фонды.

Таким образом, регионы, которые сегодня имеют 160 млрд рублей от акцизов и приблизительно 62 млрд рублей от транспортного налога, к 2015 году получат еще 140 млрд рублей.

Что же касается повышения самих акцизов, их совокупная доля в цене бензина составит не более 30%. Допустим, при сегодняшней цене 25 рублей за литр бензина уровень акцизов составит порядка 6–7 рублей, то есть около 30%. Для сравнения: доля налога в цене бензина в Белоруссии составляет 53%, в Англии – 63%, в Бельгии и Германии – почти 50%.

Аналогичный фонд уже более ста лет существует в США. Подходы абсолютно те же самые: это акцизы на топливо, плюс у них есть еще акцизы на шины и грузовые автомобили плюс трансферт из основного бюджета. На 2009 год общий объем фонда составил 38 млрд долларов. Но уже на следующий бюджетный период они ставят перед конгрессом вопрос: либо увеличивать трансферт, либо пересматривать вопросы, связанные с другими источниками фонда.

– Скажите, пожалуйста, почему идея Федерального дорожного фонда шла таким сложным путем? Почему так долго не могли однозначно принять решение о его создании?

– Происходила очень сложная, кропотливая работа по подготовке предложений, которые учитывали бы и интересы потребителя, и нагрузку на экономику в связи с введением дополнительных акцизов на нефтепродукты. Потом готовились предложения, связанные со встраиванием фонда в существующую бюджетную систему. Сегодня, на мой взгляд, выработан правильный рабочий механизм, и сейчас готовится законодательный акт для его закрепления. Хотелось бы отметить, что в рамках именно этой проработки и было предложено снизить ставку транспортного налога в два раза, с предложениями субъектам работать в направлении, чтобы рост акцизов коррелировал с уменьшением нагрузки, связанной с транспортным налогом. Ведь транспортный налог вы платите в любом случае, независимо от того, сколько вы ездите. Неважно, стоит ваш автомобиль в гараже, или вы его активно эксплуатируете. Но чем больше вы ездите, тем больше вы потребляете топлива, соответственно, тем больше вы используете дорогу, тем больше ваших доходов от акцизов идет в бюджет и так далее… То есть транспортный налог не отражает в полной мере заинтересованность владельца автомобиля в состоянии дороги, а акцизы платят именно те, кто непосредственно ее используют. И поэтому во всем мире основным инструментарием, который служит источником средств для дорожного хозяйства, является именно акциз на нефтепродукты.

– Итак, дорожные фонды – это не попытка в очередной раз обобрать автомобилистов, а действие исключительно во благо пользователей дорог?

– Плохая дорога стоит автомобилисту гораздо дороже, чем планируемый дополнительный акциз. В виде ремонта автомобиля, перерасхода топлива в пробках и авариях, задержки доставки грузов и многих других видах прямых и непрямых затрат. Поэтому создание дорожных фондов, аккумулирование в них средств для ремонта и строительства дорог выгодно автомобилистам. Дорожные фонды позволят потребителю быть уверенными, что их деньги, отданные за бензин и в виде транспортного налога, идут на выполнение дорожных работ, на улучшение состояния дорог, которыми они пользуются. Увидеть, как конкретно эти деньги тратятся. Позволят и понимать ситуацию, и прогнозировать ее с точки зрения развития сети в их интересах. Главный акцент мы делаем на повышении качества услуг, предоставляемых на существующих автомобильных дорогах. Путем капитального ремонта, приведения в нормальное состояние, когда качеством этих услуг пользователь, надеюсь, останется доволен. Вот это, наверное, самое важное.

Беседу вел Николай ВАСИЛЕНКО.

Газета «Транспорт России», 09.09.2010.